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在1940年4月召開的由蔣介石主持的國民參政會第一屆第五次會議上，何應欽作了一個題為《冬季攻勢開始以來晉冀魯各省所發生之不幸事件》的軍事報告，大談所謂&ldo;國軍自去年冬季攻勢開始後，北方各戰區連續發生不幸事件，自行對消抗戰力量，並給敵軍以抽調轉用之自由。&rdo;攻擊中國共產黨及其所領導的抗日武裝力量&ldo;破壞行政系統，建立特殊名稱&rdo;、&ldo;違背現行法令，建立特殊組織&rdo;、&ldo;利用軍隊，造成割據&rdo;、&ldo;利用抗戰形勢，達成國家民族利益以外之任何企圖&rdo;。何應欽在回答董必武。梁漱溟的詢問時說：&ldo;十八集團軍在陝北造成一種特殊組織，即所謂&l;陝甘寧邊區政府&r;。繼又造成&l;晉察邊區政府&r;、&l;冀中冀南行政主任公署&r;。均自委官吏，自成風氣，自行徵收糧稅。此外，並擅設銀行，發行紙幣，至數千萬元以上。似此破壞行政系統，違背現行法令，利用軍隊，造成割據，企圖達成國家民族以外之利益，實屬非是。至於軍隊方面……朱總司令等剛電謂其全軍有23萬眾，在中央機關從來無案可稽。據調查該集團不但自由擴軍，而且自由行動。&rdo;而且叫嚷&ldo;目前政府對於各地的不幸事件，在政治上，仍抱寬大態度，希望十八集團軍凜於國難之嚴重，一致團結抗戰，但在軍事上必須嚴格要求。任何軍隊，均應嚴守軍紀，絕對服從軍令，如再有軌外行動，必照軍紀，予以嚴厲制裁。&rdo; 1940年7月16日，蔣介石又提出一個所謂《提示案》，由參謀總長何應欽、副參謀總長白崇禧提示軍事委員會政治部副部長周恩來及第十八集團軍參謀長葉劍英。這個《提示案》的要點如下：&ldo;一、擬定&l;陝甘寧邊區&r;的範圍（此時准其包括十八縣），改稱&l;陝北行政區&r;，暫隸行政院，但歸陝西省政府指導。二，劃定第十八集團軍及新四軍作戰地境。將冀察戰區取消，其冀察兩省及魯省黃河以北，併入第二戰區，仍以閻錫山為司令長官，以朱德為副司令長官，秉承軍事委員會命令，指揮作戰。三。第十八集團軍及新四軍於奉令後1個月內，全部開到前條規定地區之內。四、第十八集團軍准編為三軍六個師，三個補充團，另再增加兩個補充團。新四軍准編為兩個師。&rdo;很顯然，這個《提示案》就是限制中國共產黨領導人民進行抗日，這是在抗戰中反共的一個先聲。同年10月19日，蔣介石又由何應欽、白崇禧聯名向第十八集團總司令朱德、副總司令彭德懷、參謀長葉劍英以及新四軍軍長葉挺、副軍長項英發出&ldo;皓電&rdo;，說什麼&ldo;歷次不幸事件，其癥結所在，皆緣於第十八集團及新四軍所屬部隊：1不守戰區範圍，自由行動。2不遵編制數量，自由擴充。3不服從中央命令，破壞行政系統。4不打敵人，專事併吞友軍。&rdo;於是就提出&ldo;第十八集團軍及新四軍各部隊，限於電到1個月內全部開到中央提示地點。第三問題所規定之作戰地境內（黃河以北），並對本問題所示其他各項規定切實遵行，靜候中央頒發對於執行提示其它各問題之命令。&rdo;在&ldo;皓電&rdo;發出以後，顧祝同就積極制訂&ldo;防堵計劃&rdo;。同年12月9日，蔣介石以軍事委員會委員長名義下了手令。今文說：&ldo;前令第十八集團軍及新四軍各部開到黃河以北作戰；茲再分別地區，寬展時限&rdo;。&ldo;凡在長江以南之新四軍，全部限於本年12月31日前開到長江以北地區，明年1月30日以前開到黃河以北地區作戰。&rdo;&ldo;現在黃河以南之第十八集團軍所有部隊，限本年12月31日止開到黃河以北地區&rdo;。&ldo