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雍正帝在帝位坐穩之後，將目光放在了對&ldo;土司制度&rdo;的改革上，並開始了緊鑼密鼓的籌劃。

用鄂爾泰，改土歸流

對土司制度造成的這些危害，清初諸帝都瞭然於胸，他們深知改土歸流的必要性。之所以遲遲不對土司制度大肆開刀，不僅在於土司制已經存在了一千多年，而且土司們的勢力也十分強大。他們富埒王侯，奴隸成群，擁有士兵。無論是經濟實力還是軍事實力，都不可小覷。因此要革除土司制，必須具備兩個現實條件：一是土司制引起本族人和漢人的公憤，自覺反抗，方可藉機削弱；二是朝廷力量足夠強大，使土司不敢作亂，即使作亂也可一舉蕩平。

雍正帝即位不久，幕客蘭鼎先就曾建議削奪土司：依據土司犯罪輕重，削減他的村落里數，若罪行嚴重，則奪其位，將地方歸流官治理。不便改土歸流之處，可將大土司除去，將領地分散於諸子弟，眾建土司，以弱其勢。面對這一提議，一開始時雍正帝認為條件尚未具備、時機尚未成熟，因而不敢貿然行事。

二年（1724年）五月，他諭示四川、陝西、湖南、廣東、廣西、雲南、貴州等省督撫：&ldo;朕聞各處土司，鮮知法紀，所屬土民，每年科派，較之有司徵收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛馬，奪其子女，生殺任情，土民受其魚肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享樂利，而土民獨使向隅？朕心深為不忍。&rdo;在這裡，雍正帝還只是提出問題，尚沒有提出解決的方案，僅要求封疆大吏對土司加強管轄。而在事實上，加強管轄並沒什麼用，土司有兵有錢，他們並不怕朝廷大官，表面上以禮相待，暗地裡該怎麼幹還怎麼幹。官員們明明知道這些，卻往往束手無策，除非挑起兵端，但若挑起兵端，那就不是一家土司的事了，而是向所有土司發起挑戰，這個問題誰都不能不予以考慮。

這種社會現實幾乎成了歷代封建皇帝們的心病，雍正帝對此也一樣是耿耿於懷。他明白，惟一的解決辦法，只能是沿用明朝的&ldo;改土歸流&rdo;制度。但是明朝的&ldo;改土歸流&rdo;並不徹底，早在明朝洪武年間，明太祖朱元璋就曾經在雲貴地區實行改土歸流政策。當時著名的&ldo;奢香案&rdo;就是在改土歸流的背景下發生的：有個流官欲一舉清除土司制度，向少數民族挑釁，將當地土司之妻奢香剝衣鞭打，結果土民入京上告，朱元璋將那官員殺了。明朝的改土歸流在洪武和永樂年間，實行得較成功，但碰到的阻力也不少，由於朝廷在某些方面不得不向土司妥協，尤其是需要通過土司統治少數民族人民，因而一直到清初，土司制度仍頑固存在，使得中央政府對少數民族區域政令不靈，難以實行有效管治。

鑑於此，儘管有很多封疆大吏奏請改土歸流，雍正帝起初仍不想輕舉妄動，而以&ldo;柔遠之道，安邊為要，萬萬不可貪利圖功，輕啟釁端&rdo;以及&ldo;開疆拓土，好大喜功之念，絲毫不可存於胸中&rdo;為由，一一駁回。

直到雍正三年（1725年），此時雍正帝的統治地位漸趨穩固，朝廷官員的凝聚力也已經加強，雍正帝便開始考慮改土歸流問題了，而此時貴州剛好發生了長寨事件。這年，雲貴總督高其倬在貴州貴陽府廣順州長寨地方仲家族村寨建立營房，遭到土司武力反對。高其倬卸任回京，向雍正帝面呈土司問題的嚴重性。這時，鄂爾泰正好出任雲南巡撫，到任就遇上這件棘手的事情。鄂爾泰看到事態嚴重，認為必須用兵，&ldo;窮究到底，殺一儆百，使不敢再犯&rdo;。於是他上奏摺，提出推行改土歸流的建議。奏摺要點是：

第一，闡明實行改土歸流政策的必要性。土司相殺相劫，&ldo;漢民被其摧殘，夷人受其荼毒，此邊疆大害，必當解決者。