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奕訢正是在這種認識基礎上，作為這部分人的代表，把他們的新認識集中概括起來，於1861年初與文祥、桂良等人一起上了《通籌夷務全局酌擬章程六條折》。

奏摺通觀全局，首先回顧了清代夷禍的經過，接著他們認為夷人志不在攻城掠地，與前代蠻狄並不相同，如果以信義加以籠絡，可以&ldo;馴服&rdo;。進而，奕訢等人分析了農民革命、西方列強與清政府三者之間的相互關係之後，又提出了&ldo;綜計天下之大局，是今日之禦侮，譬如蜀之待吳&rdo;的策略思想，把太平天國農民革命同西方列強侵略者給清政府造成的危害作了比較：&ldo;發捻交乘，心腹之患也；俄國壤地相接，有蠶食上國之志，肘腋之憂也；英國志在通商，暴虐無人理，不為限制則無以自立，肢體之患也。&rdo;從而提出了&ldo;滅發捻為先，治俄次之，治英又次之&rdo;的戰略目標。

最後，奕訢等人提出了貫徹其外交方針的六條章程，提出在北京設立總理各國事務衙門，專辦洋務；南、北通商口岸分設大臣；各省辦理外交事件互相知照，以免歧誤；以及令廣東、上海選派四名懂外國語言文字的人來京差委，各通商口岸內外商情並各國新聞報紙按月咨報總理各國事務衙門，以便了解夷情等具體措施。

咸豐帝閱覽了奕訢等人的奏摺，硃批道：&ldo;惠親王、總理行營王大臣、御前大臣、軍機大臣妥速議奏。&rdo;惠親王綿愉等人遵旨詳細閱讀之後，認為奕訢等人所議各條&ldo;按切時勢，均是實在情形&rdo;，建議&ldo;按照原議各條辦理&rdo;。咸豐帝遂於1861年1月20日頒發上諭，正式予以批准施行。但是硃諭比奕訢原奏多了&ldo;通商&rdo;二字，說&ldo;京師設立總理各國事務衙門，著即恭親王奕訢、大學士桂良、戶部左侍郎文祥管理，並著禮部頒給欽命總理各國通商事務關防派&rdo;，企圖把總理各國事務衙門的職權限制在通商事務範圍之內。對此奕訢不願接受，據理力爭，強調通商事宜，上海、天津已有南北通商大臣駐紮專理，總理衙門在京不便遙控。更重要的是，洋人雖然惟利是圖，&ldo;而外貌總以官體自居，不肯自認為通商，防我輕視。今既知設有總理衙門，則各國與中國交涉事件，該夷皆恃臣等為之總理，藉以通達其情。若見照會文移內有通商二字，必疑臣等專辦通商，不與理事，饒舌必多，必滋疑慮&rdo;，因此堅決要求去掉&ldo;通商&rdo;二字。奕訢等人態度堅定，言詞懇切，最後咸豐帝終於批了&ldo;依議&rdo;二字。但還是力圖限制總理各國事務衙門的權限。比如，在奕訢的奏請當中，本有&ldo;事宜機密者，即令各該大臣、將軍、督撫、府尹一面具奏，一面徑咨總理衙門&rdo;的要求。但咸豐帝批示道：&ldo;至各省機密事件，（自）應照例奏而不咨，如事關總理衙門者，即由軍機處隨時錄送知照，亦甚便捷，著無庸由各口先行咨報總理衙門，以歸劃一。&rdo;目的是防止總理衙門與各省發生直接關係，而使皇權受到侵越。

儘管咸豐帝力圖限制總理衙門的職權，但隨著中外交涉的日益頻繁，特別是後來隨著洋務運動的興起，總理衙門的職權不斷擴大，不僅辦理外交、通商事務，而且凡與洋務相關的，如鐵路、電報、學校、關稅等等，都屬其職權範圍，因而有&ldo;洋務內閣&rdo;之稱，與軍機處之間，雖無明顯的對等關係，卻有實際上的分工，即軍機處只管對內事務，總理衙門則主管對外事務。

第七章 棄舊圖自強(4)

鴉片戰爭前的中國長期實行閉關鎖國政策，和外國之間向無經常的外交往來，因而，在清朝中央政府體制中，一直沒有專門的外交機構。僅由禮部、理藩